Sistemi di composizione dei conflitti in Portogallo (2026)

1. Perché questo dossier. 2. Una premessa sulle fonti. 3. I julgados de paz: che cosa sono. 4. Che cosa possono decidere. 5. La mediazione dentro il julgado. 6. I numeri dei julgados de paz. 7. La legge sulla mediazione del 2013. 8. I sistemi pubblici di mediazione. 9. Il sistema di mediazione familiare. 10. Il sistema di mediazione del lavoro. 11. La mediazione penale. 12. I centri di arbitrato di consumo. 13. L'arbitrato obbligatorio per l'impresa. 14. L'arbitrato volontario. 15. L'arbitrato tributario: l'unicum europeo. 16. Le convenzioni internazionali. 17. Che cosa può leggere l'Italia.

1. Perché questo dossier

Questo testo riprende e sostituisce due contributi del 2012, la «pillola» sulla mediazione e quella sull'arbitrato. Erano scritti prima della legge portoghese sulla mediazione del 2013 e prima della riforma dei julgados de paz dello stesso anno.

Il Portogallo interessa per due istituti che non hanno equivalenti altrove in Europa: i julgados de paz, giudici di pace che offrono obbligatoriamente un servizio di mediazione prima di decidere, e l'arbitrato tributario del CAAD, cioè un arbitrato contro il fisco le cui decisioni vincolano lo Stato.

2. Una premessa sulle fonti

Devo un avvertimento al lettore, e preferisco darlo in apertura anziché nasconderlo nelle note.

Il portale ufficiale del Diário da República non è risultato consultabile in questa ricognizione, e con esso il testo di diverse leggi che qui vengono citate. Ho potuto verificare direttamente il portale del Ministero della giustizia portoghese, il sito del Consiglio dei julgados de paz, quello del CAAD e le banche dati internazionali sulle convenzioni. Tutto ciò che non ho potuto controllare su fonte diretta è segnalato in nota come NON VERIFICATO, anche quando si tratta di informazioni che la letteratura giuridica portoghese dà per pacifiche. Chi voglia citare quei punti li controlli prima.

3. I julgados de paz: che cosa sono

I julgados de paz sono istituiti dalla lei n.º 78/2001 del 13 luglio, modificata dalla lei n.º 54/2013 del 31 luglio, che ne ha elevato la competenza per valore^[1].

Non sono un organismo di conciliazione: sono giurisdizione. La sentenza del juiz de paz ha «lo stesso valore di una sentenza di un tribunale giudiziario di prima istanza»^[2]. Ma il ricorso a essi è volontario: nessuno è obbligato a rivolgersi al julgado invece che al tribunale.

L'appello è ammesso al tribunale della comarca, ma solo per le cause di valore pari o superiore a 2.500 euro^[3]. Sotto quella soglia il julgado decide in unico grado.

4. Che cosa possono decidere

La competenza per valore arriva a 15.000 euro^[4]. Le materie sono elencate e sono più ampie di quanto si immagini:

adempimento di obbligazioni, escluse quelle pecuniarie derivanti da contratti di adesione;
consegna di beni mobili;
controversie fra condomini e fra proprietari confinanti;
rivendicazione, usucapione, divisione di cosa comune;
diritti reali minori: superficie, usufrutto, uso e abitazione;
locazioni urbane, esclusi gli sfratti;
responsabilità civile contrattuale ed extracontrattuale e risarcimento del danno, quando non sia stata sporta denuncia penale^[5].

Sono escluse la famiglia, le successioni, il lavoro e gli sfratti.

Si osservi l'esclusione delle obbligazioni pecuniarie da contratti di adesione: il legislatore portoghese ha voluto impedire che i julgados diventassero l'ufficio recupero crediti delle società di telefonia e delle finanziarie. È una precauzione che in Italia non abbiamo preso per la mediazione, e che spiega buona parte del contenzioso bancario che affolla i nostri organismi.

5. La mediazione dentro il julgado

Ecco il tratto originale. Presso ogni julgado de paz opera un serviço de mediação: prima che il giudice decida, le parti possono passare per la mediazione^[6].

La sequenza è: mediazione (volontaria) → se fallisce, tentativo di conciliazione del giudice di pace → se fallisce, sentenza. L'accordo raggiunto in mediazione acquista valore di sentenza dopo l'omologazione del giudice di pace^[7].

È il modello che il Brasile ha poi generalizzato con i CEJUSC e che in Italia non abbiamo: un ufficio giudiziario che contiene al proprio interno, come stazione obbligata dell'organizzazione ma non della procedura, un servizio di mediazione. Il riferimento normativo esatto dell'obbligo per l'istituzione di offrire il servizio non è stato verificato^[8].

6. I numeri dei julgados de paz

Il Consiglio dei julgados de paz pubblica le statistiche. Per il periodo luglio 2025 – giugno 2026:

9.022 processi entrati;
7.379 processi definiti;
5.281 pendenti a fine periodo;
indicatori dichiarati: tasso di efficacia 58%, tasso di congestione 72%, tasso di risoluzione 82%^[9].

Dal 2002 il totale cumulato è di 168.944 processi entrati e 163.663 definiti^[10]. La rete conta una sessantina di sedi sul territorio, ma non è stato possibile stabilire quante siano le istituzioni giuridicamente autonome, poiché molte hanno sedi decentrate^[11].

Facciamo i conti. Novemila processi l'anno in un paese di dieci milioni di abitanti: pochi, in assoluto. Ma centosessantottomila dal 2002 significa un istituto che è entrato stabilmente nel paesaggio giudiziario e vi è rimasto per un quarto di secolo — il che, per una giurisdizione alternativa volontaria, non è affatto scontato.

Non è stato possibile reperire il dato che più interesserebbe: quanti di quei processi si chiudano in mediazione anziché con sentenza, e quale sia la durata media^[12]. La relazione annuale completa non è risultata accessibile.

7. La legge sulla mediazione del 2013

La lei n.º 29/2013 del 19 aprile è la legge quadro sulla mediazione portoghese. Detta i principi generali applicabili a ogni mediazione svolta in Portogallo, disciplina lo statuto del mediatore, l'efficacia esecutiva dell'accordo e i sistemi pubblici di mediazione^[13].

Devo però essere onesto: non è stato possibile consultare il testo della legge, e dunque né la struttura articolata, né il contenuto puntuale della disposizione sull'esecutività, né l'esistenza di modifiche successive sono stati verificati^[14]. Preferisco dirlo che ricopiare da fonti di seconda mano.

8. I sistemi pubblici di mediazione

Ciò che invece si è potuto verificare è l'architettura operativa attuale, gestita dalla Direzione generale della politica di giustizia attraverso la piattaforma telematica RAL+, accessibile con la carta d'identità elettronica o la chiave mobile digitale. I sistemi sono quattro:

il Sistema de Mediação Familiar (SMF);
il Sistema de Mediação Laboral (SML);
il Sistema de Mediação Penal (SMP);
il SisPACSE, sistema pubblico di sostegno alla conciliazione nel sovraindebitamento — poco noto fuori dal Portogallo e meritevole di attenzione^[15].

Uno Stato che gestisce direttamente quattro sistemi di mediazione, con una piattaforma unica e l'autenticazione digitale, è un modello organizzativo lontano dal nostro, dove la mediazione è affidata a organismi privati accreditati e lo Stato si limita a vigilare.

9. Il sistema di mediazione familiare

Il SMF è promosso dal Ministero della giustizia, disponibile su tutto il territorio nazionale e accessibile via RAL+. Il costo è di 50 euro a carico di ciascuna parte; chi è ammesso al patrocinio a spese dello Stato può esserne esentato o pagare a rate. Gli accordi richiedono omologazione del giudice o del conservatore dello stato civile per acquistare valore legale^[16].

Una rettifica: la cifra di 16 euro a parte, che circola in molte ricostruzioni italiane del sistema portoghese, non corrisponde al dato attuale. Il costo verificato oggi è di 50 euro a parte; è possibile che i 16 euro fossero una tariffa storica o riferita alla singola sessione, ma questo non è stato verificato^[17].

Cinquanta euro a parte per una mediazione familiare pubblica è comunque una cifra modesta — il doppio esatto della sessione informativa greca, la metà del costo di avvio di una mediazione italiana. Va segnalato però il contrasto con l'Irlanda, dove lo stesso servizio è interamente gratuito.

Il collegamento fra il SMF e il Regime Geral do Processo Tutelar Cível (lei n.º 141/2015), e in particolare l'istituto dell'audição técnica especializada, non è stato verificato e non viene qui descritto^[18].

10. Il sistema di mediazione del lavoro

Anche il SML costa 50 euro a parte, con esenzione per chi ha il patrocinio a spese dello Stato. Le materie trattate sono ritardi nei pagamenti, indennità, promozioni, cambi di sede o di orario, procedimenti disciplinari, sicurezza sul lavoro, qualificazione del contratto^[19].

Sono escluse le materie che toccano diritti indisponibili del lavoratore: contrattazione collettiva, riposo, salute, diritti sindacali, ferie, e gli infortuni sul lavoro^[20].

Il servizio è disponibile solo nel Portogallo continentale e non ancora nelle Regioni autonome delle Azzorre e di Madera^[21]. È un dettaglio che dice molto: venticinque anni dopo, i sistemi pubblici portoghesi non hanno ancora coperto tutto il territorio.

11. La mediazione penale

Il Sistema de Mediação Penal esiste ed è accessibile dal portale della giustizia. Non è stato però possibile verificare: la sua base normativa — comunemente indicata nella lei n.º 21/2007 del 12 giugno — l'ambito di applicazione in termini di gravità dei reati, e gli effetti dell'accordo sulla desistência da queixa^[22].

Preferisco non descrivere un istituto penale sulla base di ricordi. Chi debba usarne, verifichi sul Diário da República.

12. I centri di arbitrato di consumo

Il Portogallo ha una rete capillare di centri di arbitrato di consumo autorizzati dal Ministero della giustizia. Quelli attivi comprendono:

il CNIACC, centro nazionale di informazione e arbitrato dei conflitti di consumo;
il CACCL di Lisbona;
il CIAB, tribunale arbitrale di consumo;
il CICAP di Porto;
il CIMAAL dell'Algarve;
il centro della Regione autonoma di Madera;
il CACRC della regione di Coimbra;
il TRIAVE per Ave, Tâmega e Sousa^[23].

Il dato di sistema più significativo è il termine: l'arbitrato in generale ha una durata legale massima di dodici mesi, ridotta a tre mesi per l'arbitrato di consumo^[24].

Tre mesi per una decisione arbitrale vincolante su una controversia di consumo. È il tipo di norma che rende un sistema credibile agli occhi di chi deve usarlo.

Non sono state reperite statistiche di attività dei singoli centri^[25].

13. L'arbitrato obbligatorio per l'impresa

Qui sta la seconda anomalia portoghese, e va riportata con la massima prudenza perché non ho potuto verificarla.

Secondo una ricostruzione largamente diffusa, la lei n.º 144/2015 avrebbe recepito la direttiva 2013/11/UE sull'ADR dei consumatori, e la lei n.º 63/2019 avrebbe reso l'adesione all'arbitrato di consumo obbligatoria per il professionista — non per il consumatore — nelle controversie di valore fino alla competenza dei tribunali di prima istanza^[26].

Se confermata, sarebbe una delle pochissime ipotesi europee di ADR obbligatorio a senso unico: il consumatore sceglie se andarci, l'impresa deve accettare. È esattamente il rovesciamento della logica dell'obbligatorietà come la conosciamo, che grava sempre su entrambe le parti e quindi soprattutto su quella debole.

Né la lei 144/2015 né la lei 63/2019 sono state verificate: non ho potuto controllarne date, soglie di valore né modifiche successive^[27]. Chi voglia usare questo dato lo verifichi prima; è troppo importante per essere ripetuto sulla fiducia.

14. L'arbitrato volontario

La legge quadro sull'arbitrato è la lei n.º 63/2011 del 14 dicembre, Lei da Arbitragem Voluntária, ispirata alla legge modello UNCITRAL. Il testo non è stato consultato e non ne descrivo il contenuto^[28].

15. L'arbitrato tributario: l'unicum europeo

Il CAAD, Centro de Arbitragem Administrativa, gestisce due regimi: l'arbitrato tributario e l'arbitrato amministrativo, ciascuno con proprio regolamento; quello sui costi in materia tributaria è datato 31 gennaio 2024^[29].

L'arbitrato tributario portoghese è, per quanto risulta, senza equivalenti in Europa: il contribuente può portare la controversia fiscale davanti a un collegio arbitrale invece che al giudice tributario, e la decisione vincola l'amministrazione finanziaria. Il riferimento al decreto-legge n.º 10/2011 (regime giuridico dell'arbitrato tributario) e il meccanismo esatto della vincolatività per lo Stato non sono stati verificati sul testo^[30].

I numeri, invece, sono verificati e vale la pena riportarli per esteso, perché raccontano la parabola di un istituto:

2011: 26 procedimenti (anno di avvio);
2012: 150; 2013: 311; 2014: 850;
2015: 789; 2016: 772; 2017: 693; 2018: 709;
2019: 953, il massimo della serie;
2020: 794; 2021: 862; 2022: 810;
totale 2011-2022: 7.719 procedimenti^[31].

Il termine per la decisione è di sei mesi, prorogabile per periodi di due mesi fino a un massimo di ulteriori sei^[32]. I dati dal 2023 in poi non sono stati reperiti^[33].

Ottocento controversie fiscali l'anno decise da arbitri in sei mesi, per dodici anni consecutivi. In Italia la mediazione tributaria — abrogata dal 2024 e sostituita dall'accertamento con adesione — era un procedimento interno all'Agenzia delle entrate, non un giudizio davanti a un terzo. La differenza è tutta lì: il Portogallo ha accettato che una controversia con il fisco possa essere decisa da qualcuno che non è né il fisco né il giudice dello Stato.

16. Le convenzioni internazionali

Convenzione di New York: il Portogallo vi ha aderito il 18 ottobre 1994, con entrata in vigore il 16 gennaio 1995, formulando la sola riserva di reciprocità e non quella di commercialità^[34]. Il riferimento interno alla resolução da Assembleia da República n.º 37/94, che pure circola, non è stato verificato^[35].

Convenzione di Singapore sulla mediazione: il Portogallo non figura fra i firmatari né fra le parti^[36]. Come Romania, Polonia, Irlanda e Italia.

Quanto alla durata dei processi civili portoghesi secondo il Quadro di valutazione UE della giustizia, il dato non è stato reperito e non lo riporto^[37]. E non risultano riforme della mediazione o dei julgados de paz fra il 2024 e il 2026, ma neppure questo è stato verificato in modo esaustivo^[38].

17. Che cosa può leggere l'Italia

Primo. Il julgado de paz è la sola risposta europea seria alla domanda «che cosa facciamo delle cause di piccolo valore». Non è un organismo di conciliazione: è un giudice, decide con sentenza, ma tiene al proprio interno un servizio di mediazione da attraversare prima. E la sua competenza esclude le obbligazioni pecuniarie da contratti di adesione, per non farne un ufficio di recupero crediti. Il nostro giudice di pace, per confronto, di quel filtro non ha nulla.

Secondo. L'inappellabilità sotto i 2.500 euro è la contropartita necessaria della rapidità. In Italia non abbiamo mai osato tanto.

Terzo. Quattro sistemi pubblici di mediazione gestiti direttamente dallo Stato, con una piattaforma unica e l'identità digitale, sono un modello alternativo al nostro sistema di organismi privati accreditati. Non è detto che sia migliore — il SML non copre ancora le isole — ma è coerente.

Quarto. Tre mesi di durata massima per l'arbitrato di consumo, contro i dodici dell'arbitrato ordinario: la specialità del termine è ciò che rende utilizzabile uno strumento per il consumatore.

Quinto. Se la lei 63/2019 è quello che se ne dice, l'obbligo asimmetrico — libero il consumatore, vincolata l'impresa — è l'idea più interessante emersa in questa serie di dossier, e andrebbe studiata sul serio.

Sesto. Ottomila arbitrati tributari in dodici anni, con lo Stato che accetta di essere giudicato da arbitri, dicono che l'arbitrato può funzionare anche dove l'interesse pubblico è in gioco. È il tabù che l'ordinamento italiano non ha ancora sciolto.

Note

[1] Lei n.º 78/2001, de 13 de julho, istitutiva dei julgados de paz, come modificata dalla lei n.º 54/2013, de 31 de julho, che ne ha elevato la competenza per valore (portale della Direção-Geral da Política de Justiça).

[2] DGPJ: la sentenza del giudice di pace ha «o mesmo valor que uma sentença de um tribunal judicial de 1.ª instância»; il ricorso al julgado de paz è volontario.

[3] DGPJ: appello al tribunale della comarca ammesso solo per le cause di valore pari o superiore a 2.500 euro.

[4] DGPJ: competenza per valore dei julgados de paz fino a 15.000 euro per le azioni dichiarative civili.

[5] DGPJ: elenco delle materie di competenza dei julgados de paz, con esclusione di diritto di famiglia, successioni, lavoro e sfratti.

[6] DGPJ: presso i julgados de paz opera un serviço de mediação, il cui utilizzo è volontario per le parti.

[7] DGPJ: sequenza mediazione → tentativo di conciliazione del giudice di pace → sentenza; l'accordo raggiunto in mediazione acquista valore di sentenza dopo l'omologazione del giudice di pace.

[8] NON VERIFICATO: il riferimento all'art. 16 della lei n.º 78/2001 quale base dell'obbligo, per l'istituzione, di offrire il servizio di mediazione. L'esistenza del servizio è confermata dal portale ministeriale; il numero dell'articolo no.

[9] Conselho dos Julgados de Paz, statistiche relative al periodo luglio 2025 – giugno 2026: 9.022 processi distribuiti, 7.379 conclusi, 5.281 pendenti; tasso di efficacia 58%, tasso di congestione 72%, tasso di risoluzione 82%. Le definizioni metodologiche dei tre indicatori non sono state reperite.

[10] Conselho dos Julgados de Paz: dal 2002, 168.944 processi distribuiti e 163.663 conclusi.

[11] NON VERIFICATO: la rete conta circa sessanta sedi o punti di erogazione, ma non è stato possibile stabilire quante siano le istituzioni giuridicamente autonome, alcune delle quali dispongono di più sedi decentrate.

[12] NON VERIFICATO: la percentuale di processi definiti mediante mediazione o accordo, rispetto a quelli definiti con sentenza, e la durata media dei procedimenti presso i julgados de paz. La relazione annuale completa non è risultata accessibile.

[13] Lei n.º 29/2013, de 19 de abril, che stabilisce i principi generali applicabili alla mediazione svolta in Portogallo, lo statuto del mediatore, l'efficacia esecutiva dell'accordo e i sistemi pubblici di mediazione.

[14] NON VERIFICATO: la struttura articolata della lei n.º 29/2013, il contenuto puntuale della disposizione sull'efficacia esecutiva dell'accordo, gli articoli dedicati ai sistemi pubblici di mediazione e l'esistenza di modifiche successive alla legge.

[15] Direção-Geral da Política de Justiça, sistemi pubblici di mediazione, e piattaforma RAL+ (meiosral.justica.gov.pt): Sistema de Mediação Familiar, Sistema de Mediação Laboral, Sistema de Mediação Penal e SisPACSE, sistema pubblico di sostegno alla conciliazione nel sovraindebitamento.

[16] Portale justica.gov.pt, servizio «Pedir mediação familiar»: costo di 50 euro a carico di ciascuna parte, con esenzione o rateizzazione per chi è ammesso al patrocinio a spese dello Stato; necessità di omologazione giudiziale o del conservatore dello stato civile.

[17] Rettifica: la cifra di 16 euro a parte, ricorrente nelle ricostruzioni del sistema portoghese, non corrisponde al dato attuale, che è di 50 euro a parte. NON VERIFICATO se i 16 euro corrispondessero a una tariffa storica o a un diverso segmento del procedimento.

[18] NON VERIFICATO: il collegamento fra il Sistema de Mediação Familiar e il Regime Geral do Processo Tutelar Cível (lei n.º 141/2015), l'art. 24 di tale regime e l'istituto dell'audição técnica especializada.

[19] Portale justica.gov.pt, servizio «Pedir mediação laboral»: costo di 50 euro a carico di ciascuna parte; materie trattate.

[20] Ibidem: esclusione della contrattazione collettiva, dei diritti indisponibili del lavoratore (riposo, salute, diritti sindacali, ferie) e degli infortuni sul lavoro.

[21] Ibidem: il servizio è disponibile, allo stato, solo nel Portogallo continentale.

[22] NON VERIFICATO: la base normativa del Sistema de Mediação Penal (comunemente indicata nella lei n.º 21/2007, de 12 de junho), il suo ambito di applicazione in termini di gravità dei reati e gli effetti dell'accordo sulla desistência da queixa. È stata verificata soltanto l'esistenza del servizio sul portale della giustizia.

[23] DGPJ, elenco dei centri di arbitrato autorizzati: CNIACC, CACCL (Lisbona), CIAB, CICAP (Porto), CIMAAL (Algarve), centro della Regione autonoma di Madera, CACRC (regione di Coimbra), TRIAVE (Ave, Tâmega e Sousa).

[24] DGPJ: durata legale massima dell'arbitrato di dodici mesi, ridotta a tre mesi per l'arbitrato di consumo.

[25] NON VERIFICATO: statistiche di attività dei singoli centri di arbitrato di consumo.

[26] Ricostruzione corrente, non verificata: la lei n.º 144/2015 avrebbe recepito la direttiva 2013/11/UE sull'ADR dei consumatori e la lei n.º 63/2019 avrebbe reso obbligatoria per il professionista l'adesione all'arbitrato di consumo nelle controversie di valore fino alla competenza dei tribunali di prima istanza.

[27] NON VERIFICATO: testo, date di pubblicazione, soglie di valore e modifiche successive della lei n.º 144/2015 e della lei n.º 63/2019.

[28] NON VERIFICATO: testo e struttura della lei n.º 63/2011, de 14 de dezembro (Lei da Arbitragem Voluntária), e conferma del suo fondamento nella legge modello UNCITRAL.

[29] CAAD, Centro de Arbitragem Administrativa: regimi di arbitrato tributario e amministrativo; regolamento dei costi in materia tributaria del 31 gennaio 2024.

[30] NON VERIFICATO: il riferimento al decreto-lei n.º 10/2011 quale base normativa del regime giuridico dell'arbitrato tributario, e il meccanismo per cui le decisioni arbitrali vincolano l'amministrazione finanziaria.

[31] CAAD, Tax Arbitration Evaluation Report 2024: procedimenti aperti per anno, 2011: 26; 2012: 150; 2013: 311; 2014: 850; 2015: 789; 2016: 772; 2017: 693; 2018: 709; 2019: 953; 2020: 794; 2021: 862; 2022: 810; totale 2011-2022: 7.719.

[32] Ibidem: termine di sei mesi per la decisione arbitrale, prorogabile per periodi di due mesi fino a un massimo di sei mesi aggiuntivi.

[33] NON VERIFICATO: i dati del CAAD per gli anni dal 2023 in poi e il tasso di decisioni favorevoli al contribuente.

[34] UNCITRAL, stato della Convenzione di New York del 1958: adesione del Portogallo il 18 ottobre 1994, entrata in vigore il 16 gennaio 1995, con la sola riserva di reciprocità.

[35] NON VERIFICATO: l'identificazione dello strumento interno di approvazione della Convenzione di New York nella resolução da Assembleia da República n.º 37/94.

[36] Elenco ufficiale delle giurisdizioni della Convenzione di Singapore sulla mediazione: il Portogallo non figura fra i firmatari né fra le parti.

[37] NON VERIFICATO: il dato sulla durata dei procedimenti civili e commerciali in Portogallo secondo l'edizione più recente del Quadro di valutazione UE della giustizia non è stato reperito.

[38] NON VERIFICATO: l'esistenza di riforme legislative della mediazione o dei julgados de paz nel periodo 2024-2026; non ne sono state reperite, ma la ricerca non è stata esaustiva.