La statistica giudiziaria in Italia: il Conciliatore e la giustizia civile dall'Unità al 1950

Per settantuno anni, dal 1875 al 1950, la giustizia civile che il cittadino italiano conosceva davvero non era quella del Tribunale, ma quella del Conciliatore: la magistratura onoraria di prossimità istituita nel 1862, diretta antenata dell'attuale Giudice di Pace. Questo dossier ricostruisce la serie storica dal 1849 al 1950, il contesto normativo delle origini dell'istituto e un confronto internazionale, su fonti d'archivio della statistica giudiziaria del Regno d'Italia.

Introduzione

Per settantuno anni, dal 1875 al 1950 (esclusi gli anni 1942-1946, quando la guerra impedì la rilevazione statistica), è possibile ricostruire con precisione il modo in cui il suddito prima, e il cittadino poi, si rivolgeva alla giustizia civile italiana. Le fonti sono gli Annali di Statistica giudiziaria pubblicati dalla Direzione Generale della Statistica del Regno d'Italia — poi dall'Istituto Centrale di Statistica — che ogni anno registravano, giurisdizione per giurisdizione, il numero dei procedimenti iniziati, conciliati, abbandonati o decisi con sentenza.

Il quadro che ne emerge ridimensiona un'immagine diffusa: quella di un Ottocento e di un primo Novecento giudiziario dominato dai Tribunali. In realtà, per settant'anni, la giustizia che il cittadino italiano conosceva davvero non era quella del Tribunale, ma quella del Conciliatore — la magistratura onoraria di prossimità istituita nel 1862, diretta antenata dell'attuale Giudice di Pace, in carica dal 1° maggio 1995.

Questo dossier riprende e amplia un lavoro precedente, integrandolo con la serie storica completa dal 1849 al 1950, con il contesto normativo delle origini dell'istituto, con dati inediti di litigiosità pro capite tratti da un atto della Commissione ministeriale del 1885, e con un confronto internazionale più ampio.

1. Le origini: la legge Miglietti del 1862

Il giudice conciliatore nacque nella sessione legislativa 1861-62 del Parlamento del Regno d'Italia appena proclamato, con il progetto del Ministro della Giustizia Vincenzo Maria Miglietti. L'art. 3 della legge 19 gennaio 1862, n. 427, ne fissò la competenza. L'istituto raccoglieva un'eredità già presente negli ordinamenti preunitari (il Regno di Sardegna aveva sperimentato forme di conciliazione obbligatoria fin dal progetto sull'arbitrato presentato dal Ministro Riccardo Sineo il 21 febbraio 1849) e la estendeva all'intero Regno.

Il dibattito parlamentare che accompagnò la costruzione e la difesa dell'istituto è illuminante quanto le cifre. Il deputato (e poi senatore) Agostino Plutino — uno dei Mille di Marsala, in seguito sindaco di Reggio Calabria — difese il Conciliatore come presidio di giustizia per i ceti popolari delle province meridionali: un giudice che non comportava spese legali, che operava con informalità e sulla fiducia, e la cui competenza — fino a 6 ducati, corrispondenti a circa 24-26 lire — poteva essere impugnata soltanto in Cassazione. Il deputato Nisco, storico e professore universitario, corroborò la ricostruzione, osservando che il Conciliatore non disponeva di un proprio cancelliere né di un proprio usciere, ma si appoggiava al personale del Comune: un ufficio leggero, incardinato nella vita amministrativa locale, non nell'apparato giudiziario vero e proprio.

Questa origine — la giustizia del Conciliatore come giustizia di prossimità, gratuita nella sostanza, retta da un giudice onorario e non togato — spiega il ruolo che l'istituto avrebbe avuto per i successivi ottant'anni, ed è la chiave per leggere correttamente le cifre che seguono.

2. Il Conciliatore in cifre: 1875-1950

Nei settantuno anni censiti, davanti a tutte le giurisdizioni civili italiane furono iscritti 105.566.429 procedimenti, per una media di 1.486.851 all'anno. Di questi, 75.764.214 — poco più dei sette decimi del totale, con una media di 1.067.102 all'anno — furono trattati dal Conciliatore.

I procedimenti contenziosi in carico al Conciliatore costituivano il 71,77% del totale dei procedimenti di tutte le giurisdizioni: più del doppio (2,54 volte) di tutte le altre giurisdizioni messe insieme, più del triplo (3,86 volte) delle domande in Pretura, quasi nove volte (8,80) il lavoro dei Tribunali. La Pretura, che gestiva il 18,58% del contenzioso totale, ne assorbiva a sua volta il doppio (2,72 volte) rispetto al Tribunale, fermo all'8,15%. Corte d'Appello e Cassazione restavano ai margini del sistema, con l'1,29% e lo 0,21% del contenzioso.

In un periodo segnato da due guerre mondiali, si può affermare che i sudditi prima, i cittadini poi, identificassero il «processo civile» essenzialmente con il Conciliatore e con la Pretura. Tribunale, Corte d'Appello e Cassazione restavano giurisdizioni sostanzialmente sconosciute ai più — un dato che ribalta la percezione comune della giustizia ottocentesca come giustizia esclusivamente togata e centrale.

Il costo, oltre alla prossimità, spiega questa preferenza. Ai primi del Novecento una causa costava al suddito circa 3 lire, una conciliazione 1 lira: la maggior parte degli affari contenziosi si chiudeva verbalmente in conciliazione, oppure con abbandoni e transazioni fuori udienza, proprio per evitare le spese del processo vero e proprio. Il Ministro della Giustizia doveva retribuire i giudici togati — che gestivano in media 419.750 procedimenti l'anno, escluso il Conciliatore — ma non aveva questo onere per i Conciliatori, magistrati onorari che si presumeva servissero il bene pubblico a proprie spese.

Già nel 1885 si discuteva l'ipotesi di un giudice unico e dell'abolizione delle Preture, proprio perché il Tribunale risultava poco frequentato — una riforma che sarà realizzata soltanto nel 1999. Negli anni '30, mentre si preparava il nuovo Codice di procedura civile (poi promulgato nel 1942), il Ministro dell'epoca rifiutò invece di ampliare la competenza del Conciliatore, nonostante fosse evidente che quella era stata, per decenni, la giurisdizione di gran lunga più frequentata dai cittadini.

3. Un anno campione: il 1875

Per comprendere concretamente come funzionasse il sistema, è utile guardare da vicino un singolo anno: il 1875, il primo della serie.

A differenza del Belgio, dove il Giudice di Pace si limitava a tentare la conciliazione delle questioni di competenza delle giurisdizioni superiori, in Italia chi non si conciliava veniva giudicato direttamente dallo stesso Conciliatore. Un assetto che, secondo i criteri moderni adottati dalla maggior parte degli ordinamenti europei, solleverebbe un problema di terzietà — chi giudica non dovrebbe anche conciliare, e viceversa. Gli uomini del 1875 riponevano però grande fiducia nel Conciliatore: se la proposta di conciliazione non veniva accettata, la parte poteva ricusare il giudice, ed era questa la valvola di garanzia del sistema. Nel 1875 il Conciliatore fu ricusato in appena 642 casi su 755.469 controversie: un'incidenza che mostra come, all'epoca, non si temesse che il giudice potesse penalizzare la parte per il rifiuto di conciliare.

Su 755.469 controversie in carico al Conciliatore, 262.143 furono conciliate: il 34,70%. È un dato, però, che va letto con una cautela metodologica importante: fino al 1884 le rilevazioni statistiche non tenevano conto, per il Conciliatore, degli abbandoni delle cause e delle transazioni — voci che, a partire da quell'anno, si rivelarono coprire quasi il 50% delle domande (si veda il paragrafo 5).

Nelle altre giurisdizioni, nello stesso 1875: alla Pretura furono conciliati 26.597 procedimenti (6,88%); in Tribunale furono cancellate 23.203 cause, di cui 4.374 per conciliazione (21,54% sul cancellato); in Corte d'Appello furono cancellate 3.272 controversie (18,77%); in Cassazione si contarono 345 transazioni (13,74%).

Il quadro conferma che il mondo giudiziario italiano non trovava la propria maggiore esplicazione nelle aule dei tribunali, per quanto il Conciliatore fosse lodato — dai sudditi come dagli apparati giudiziari — per il proprio ruolo di prossimità. L'avvocato restava comunque il dominus incontrastato della risoluzione delle liti: nel 1901 gli avvocati censiti erano 33.746, rigorosamente tutti uomini — un numero non paragonabile ai circa 243.000 iscritti agli albi italiani di oggi.

Fino al 1882: le percentuali riassuntive

Fino al 1882 — anno in cui la competenza dei conciliatori venne ampliata — il quadro riassuntivo delle conciliazioni, secondo il testo originario di questo lavoro, era il seguente: le conciliazioni sul totale dei procedimenti furono il 26,93%; in sede non contenziosa il 57,68%; in sede contenziosa il 23,11%; unite ad abbandoni e transazioni conosciute, il 36,50% di tutti i procedimenti del Conciliatore; in relazione alle controversie sopravvenute di tutte le giurisdizioni, le soluzioni non contenziose operate presso il Conciliatore furono il 25,93%.

4. Il salto statistico del 1884

La serie annuale completa del Conciliatore, ricostruita per questo dossier dal 1849 e poi ininterrottamente dal 1874 al 1950, mostra un salto evidente proprio nel 1884: il totale dei procedimenti gestiti dal Conciliatore passa da 959.533 del 1883 a 1.475.056 del 1884, per poi continuare a crescere negli anni immediatamente successivi (1.654.158 nel 1885, 1.746.817 nel 1886).

Il balzo non è un errore di trascrizione, né un'improvvisa esplosione della litigiosità: è la fonte stessa, nel corpo del testo originario di questo lavoro, a spiegarlo. Fino al 1884, le rilevazioni statistiche non tenevano conto, per il Conciliatore, degli abbandoni delle cause e delle transazioni: voci che, proprio a partire da quell'anno, risultarono coprire quasi la metà delle domande. Il salto statistico del 1884, in altre parole, non misura un salto nella domanda di giustizia, ma un cambio nel perimetro di ciò che veniva contato — una precisazione che vale la pena di rendere esplicita, perché la serie storica va letta con questa cesura in mente, e non come un'unica curva omogenea dal 1849 al 1950.

5. Litigiosità pro capite, 1875-1883: la voce di Bodio e Ferri

Tra le carte raccolte per questo dossier figura un estratto degli atti della Commissione per il riordinamento della statistica giudiziaria civile e penale, istituita nel 1885 dal Ministero di Agricoltura, Industria e Commercio, allora competente sulla Direzione Generale della Statistica. Vi presero parte, tra gli altri, Luigi Bodio — il fondatore della moderna statistica ufficiale italiana — ed Enrico Ferri, insieme a Giuriati, De' Negri, Lucchini, Curcio e Parenzo.

La Commissione discusse le cause del calo della litigiosità osservato in quegli anni, individuandole sia nel peso dei diritti di bollo e di registro applicati agli atti giudiziari, sia nel diverso livello di attività economica delle singole province. A supporto della discussione furono presentati i dati di litigiosità in rapporto alla popolazione, giurisdizione per giurisdizione, dal 1875 al 1883 — un indicatore che permette un confronto nel tempo indipendente dalla crescita della popolazione italiana in quegli anni (da circa 25 milioni di abitanti nel 1862 a oltre 28,4 milioni nel 1881).

Il quadro conferma, con dati indipendenti da quelli riepilogativi del paragrafo 2, il primato assoluto del Conciliatore nella litigiosità di massa: nel 1880, punta massima della serie, quasi 30 italiani su 1.000 si rivolsero al Conciliatore per una controversia contenziosa, contro 15 alla Pretura, meno di 4 al Tribunale e meno di 1 alla Corte d'Appello. Il calo osservato dopo il 1880 in tutte le giurisdizioni — Conciliatore compreso, sia pure con un'attenuazione minore — è proprio il fenomeno che la Commissione Bodio-Ferri fu chiamata a spiegare nel 1885, attribuendolo al peso della fiscalità sugli atti giudiziari e alla congiuntura economica.

6. Un caso di studio ravvicinato: il 1889

I dati disaggregati del 1889 permettono un affondo ulteriore sul funzionamento interno del Conciliatore, distinguendo la fase non contenziosa (i tentativi di conciliazione preventiva, promossi prima ancora dell'apertura di una causa) da quella contenziosa vera e propria.

Nel 1889, davanti al Conciliatore furono avviati 136.531 procedimenti non contenziosi, di cui 82.008 conciliati: il 60,07%. Sul fronte contenzioso, su 1.489.210 procedimenti iniziati, 264.787 furono conciliati direttamente in udienza (17,78% sull'iniziato, 18,25% sull'esaurito); 853.418 furono esauriti senza sentenza — abbandoni, transazioni, conciliazioni fuori udienza — pari al 57,31%; soltanto 635.792, il 42,70%, furono decisi con una vera e propria sentenza.

In termini assoluti, nel 1889 le conciliazioni totali (non contenziose e contenziose) furono 346.795, pari a 11,97 ogni 1.000 abitanti; sull'insieme di tutti i procedimenti trattati dal Conciliatore in quell'anno (1.625.741), il tasso complessivo di definizione — comprensivo di conciliazioni, abbandoni e transazioni — raggiunse 56,15 ogni 1.000 abitanti. Il dato conferma, su base annua puntuale, quanto già emerge dalla serie 1875-1950: la grande maggioranza dei procedimenti avviati davanti al Conciliatore non si chiudeva con una sentenza, ma con una composizione, formale o informale, tra le parti.

7. Il confronto internazionale

Il testo originario di questo lavoro conteneva già due riferimenti comparativi, che qui vengono mantenuti e inquadrati.

Francia. Nel solo 1875, davanti ai giudici di pace francesi si addivenne a conciliazione in 771.958 casi, e altre 158.056 cause furono abbandonate — cifre che, pur non essendo perfettamente comparabili con quelle italiane per differenze di rilevazione statistica, confermano che il fenomeno della composizione extra-processuale delle liti minori non era una peculiarità italiana, ma un tratto diffuso della giustizia civile ottocentesca continentale, in un'epoca in cui il costo e la lentezza del processo ordinario spingevano sistematicamente le parti verso soluzioni conciliative.

Belgio. Il modello belga del Giudice di Pace presentava una differenza strutturale rilevante rispetto a quello italiano: si limitava a tentare la conciliazione delle questioni di competenza delle giurisdizioni superiori, senza poi giudicarle esso stesso in caso di mancata composizione. In Italia, invece, chi non si conciliava veniva giudicato direttamente dallo stesso Conciliatore: una concentrazione delle funzioni di conciliatore e di giudice nella stessa persona che, misurata con i criteri di terzietà oggi condivisi dalla maggior parte degli ordinamenti europei, risulterebbe difficilmente accettabile. Il correttivo previsto dal sistema italiano — la facoltà di ricusare il Conciliatore in caso di conciliazione non accettata — fu di fatto usato pochissimo (642 ricusazioni su 755.469 controversie nel solo 1875): un'evidenza che, più che dimostrare l'assenza del problema, mostra quanto fosse diffusa la fiducia nell'istituto, o quanto fosse percepito come poco praticabile il rimedio.

8. Dal passato al presente

Un secolo e mezzo dopo la legge Miglietti, il confronto tra i sistemi giudiziari civili europei resta un tema aperto, sia pure con termini profondamente mutati. Un'analisi comparata più recente sull'efficienza economica e processuale della giustizia civile nei paesi dell'Unione Europea — richiamata tra le fonti raccolte per questo dossier — colloca l'Italia tra i sistemi di civil law con i tempi più lunghi per i procedimenti ordinari di cognizione in primo grado (dell'ordine di 9,5 anni, contro una media europea di circa 5,5), mentre i sistemi di common law come quello inglese e gallese risultano più rapidi ma con costi di accesso più elevati. I costi di accesso alla giustizia in Italia restano invece inferiori alla media europea — per circa il 93% costituiti da compensi legali — e i sistemi di derivazione germanica emergono come quelli che coniugano meglio efficienza dei costi, rapidità e prestazioni economiche complessive.

È una prospettiva che, letta insieme ai dati storici di questo dossier, restituisce una continuità di fondo: il nodo del rapporto tra costo, tempo e accesso alla giustizia civile — che nell'Ottocento spingeva la stragrande maggioranza dei cittadini italiani verso il Conciliatore piuttosto che verso il Tribunale — è, con termini e strumenti diversi, ancora oggi al centro del dibattito sulla riforma della giustizia civile italiana, mediazione compresa.

Fonti

• ISTAT, L'Italia in 150 anni, cap. 6 Giustizia, litigiosità, criminalità, Roma, 2010.
• Istituto Centrale di Statistica, Sommario di statistiche storiche italiane 1861-1965, Roma, 1968.
• Istituto Centrale di Statistica, Sommario di statistiche storiche italiane 1861-1955, Roma, 1958.
• Direzione Generale della Statistica, Statistica giudiziaria civile e commerciale per l'anno 1889, Tipografia Nazionale di G. Bertero, Roma, 1891.
• Ministero di Agricoltura, Industria e Commercio, Direzione Generale della Statistica, Annali di Statistica, Atti della Commissione per il riordinamento della Statistica giudiziaria civile e penale, Serie terza, vol. XV, Tipografia dei Fratelli Bencini, Roma, 1885, pp. 18-20.
• Direzione Generale della Statistica, Statistica giudiziaria civile e commerciale per l'anno 1880 (Relazione Zanardelli), Tipografia di Enrico Sininberghi, Roma, 1883.
• Legge 19 gennaio 1862, n. 427 (progetto Miglietti), art. 3.

Elaborazione a cura dell'Avv. Carlo Alberto Calcagno su fonti d'archivio.